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Embora existam metodologias para a mensuração dos impactos de uma determinada política, há ainda uma precariedade quando são avaliados seus impactos multidimensionais (econômico; social e ambiental). Um procedimento razoável orientado exclusivamente para os impactos econômicos e sociais seria o de submeter a ação pública a avaliação de ao menos quatro condicionantes: a) abrangência; b) oportunidade; c) desenho e d) eficiência alocativa. Sob esses prismas, aspira-se contemplar as opções públicas para aquisição de café arábica conduzidas pelo Ministério de Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA). Evidentemente, não se pretende esgotar o assunto, mas consolidar um posicionamento que permita aprimoramento para as eventuais novas edições de similar política. Antes de investigar seu mérito, cabem alguns detalhamentos sobre os contratos de opções.
Em dois Avisos de Venda de Contrato de Opção de Café nos 203/09 e 216/09, a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) ofereceu ao mercado a possibilidade de aquisição de 3,0 milhões de sacas de café arábica dentro dos delineamentos operacionais exibidos a seguir (Tabela 1):
Tabela 1 - Síntese dos Avisos de Venda, Opções Públicas Café Arábica, Brasil, julho 2009
Fonte: Elaborada pelos autores a partir de www.conab.gov.br
O comprador da opção de venda é o produtor e/ou cooperativas, e o vendedor é a CONAB. Quando o produtor compra uma opção de venda ele adquire o direito, mas não a obrigação, de vender o produto (café tipo 6 para melhor, bebida dura para melhor, da safra 2009) a um Preço de Exercício, estabelecido pelo governo. Caso o comprador exerça a opção, o governo (vendedor da opção) é obrigado a comprar. Na data do leilão, 15/07/2009, o Preço de Exercício das opções de venda foi de R$303,50/sc, para uma quantidade de 1,0 milhão de sacas, com vencimento em 13/11/2009 e período de entrega (em havendo o exercício) de 16 a 30/11/2009. No leilão, o produtor e as cooperativas dão seus lances para negociar o Prêmio a ser pago pelo direito de vender ao governo. O limite de compra de opções para cada produtor foi de no máximo 400 sc.
Calculou-se o Preço de Exercício oferecido pelo governo a partir do preço mínimo vigente em 07/2009 (R$261,69/sc); mais 10% a título de apoio à comercialização e expectativa de aumento do preço pelo mercado; mais o custo de carregamento (armazenagem e custo financeiro) entre o período de colheita e a data de exercício.
Além do prêmio pago pelo produtor e cooperativas, há o custo de registro na Câmara de Custódia e Liquidação (CETIP) de R$0,1913/sc (o pagamento do prêmio e da taxa de registro venceu em 29/07/2009), sendo o custo de corretagem, livremente negociado entre produtor e corretor. Determinou-se ainda que a embalagem do café a ser entregue, em caso de exercício, fosse de sacaria de juta nova, com ressarcimento pela CONAB.
O exercício da opção para o primeiro lote (13/11/2009) resultará em valor líquido recebido pelo cafeicultor assim calculado: R$303,50 (preço de exercício) - R$9,5015 (prêmio)1 - R$1,50 (estimativa da corretagem) - R$0,1913 (registro na CETIP) - R$3,50 (estimativa de frete médio até o armazém) = R$288,80/sc. O custo do frete, entre a fazenda e o armazém autorizado pela CONAB, é do produtor. O ICMS tem o mesmo tratamento das operações comerciais feitas no mercado a vista.
Esgotados os aspectos contratuais do programa, pode-se cotejar os percentuais da safra de arábica pelos estados produtores frente à distribuição dos contratos comercializados pela CONAB. Nesse exercício, constata-se que em Minas Gerais concentrou-se 82,37% dos contratos em prejuízo dos demais estados, especialmente, Espírito Santo, Bahia e Paraná. Em São Paulo, onde se encontram domiciliados inúmeros cafeicultores do Sul de Minas, foram adquiridos número de contratos pouco acima de sua proporcionalidade de colheita (Tabela 2).
Tabela 2 - Comparação entre volume de safra de arábica e número de contratos arrematados, por Estado, Brasil, 2009
1 Somatório da safra de MT, RJ e outros.
2 Tanto no aviso no 203 como no no 216 oito contratos não especificam o Estado. No de no 216 o CPF do comprador menciona origem como DP (seria o DF?), fato que não nos permitiu lançá-lo corretamente.
Fonte: Elaborada a partir de dados básicos de www.conab.gov.br
Sob o critério da abrangência, embora houvesse limite para a aquisição de contratos (quatro contratos por CPF - perfazendo as 400 sacas), o que de fato ocorreu foi uma formidável concentração das opções de venda junto aos cafeicultores mineiros. Qualquer analista realmente isento não titubearia em asseverar que as opções consistiram na mais mineira das políticas federais para o produto.
O questionamento do critério de abrangência não consiste em um desvio em si, mas alerta ao segmento da produção, excetuando-se Minas Gerais, sobre a necessidade de melhor se organizar. Somente assim a oferta de subsídios ao produto, que é o caso em tela, pode ganhar contornos menos concentrados em benefício do conjunto da cafeicultura brasileira.
O fator oportunidade dos contratos de opções públicas para compra de café arábica precisa ser analisado mediante quatro condicionantes fundamentais para a tomada de decisão: a) preços vigentes no mercado físico; b) fase do ciclo bienal da cultura; c) dinâmica dos estoques públicos do produto e d) regras para a saída. Do ponto de vista dos preços percebe-se grande acerto da implementação da política, pois desde fevereiro/março de 2005 os preços do café patinam em torno dos R$230,00/sc a R$260,00/sc, não acompanhando de nenhum modo a substancial mudança na formação dos custos de produção (incrementos significativos observados nos custos com a mão-de-obra e com os fertilizantes). Assim, crê-se que houve senso de oportunidade no lançamento da política, pois, claramente, delineia-se o objetivo de alavancagem das cotações no mercado interno, propiciando-se vantagens pecuniárias aos cafeicultores em exercício das opções.
Como é de amplo conhecimento, a corrente safra é de ciclo de baixa no calendário bienal da cultura. Em sendo a safra brasileira a principal desestabilizadora da oferta global, ou seja, alta ou queda abrupta no suprimento mundial, espera-se que em momentos de equilíbrio na oferta e demanda como sugere o presente ano, as cotações seguissem pressionadas, especialmente no terço final do último trimestre de 2009 e primeiro de 2010, quando historicamente as cotações são algo mais favorável aos cafeicultores. Assim, pode-se questionar se do ponto de vista da oportunidade, esse foi o momento mais adequado para a introdução das opções uma vez que a expectativa é altista2.
A safra 2010/11 será de alta no Brasil, empurrando a oferta mundial para patamares bastante superiores aos da demanda3. Disso resulta que os estoques que se mantém elevados venham a se incrementar mais ainda. Assim, presume-se que do ponto de vista da oportunidade, o próximo ano requereria opções em montantes superiores aos atuais 3,0 milhões de sacas leiloados. O governo, já dispondo das sacas adquiridas poderá oferecer elevada relutância para vir a adquirir novos lotes do produto. Alternativamente, como já estabelecem os avisos de venda pode-se imaginar uma vigorosa compra por meio de opções com prevalência da liquidação financeira do compromisso. Todavia, o desembolso monetário necessário para cumprir com a política continuará a demandar suntuosas quantidades de recursos. Aparentemente, o caminho, mais ponderado seria de implementar um novo PEPRO com subsídio pré-estabelecido do que, novamente, lançar opções enquanto política pública para a futura safra, pois mitiga o impacto financeiro da ação e caracterizaria cabalmente a decisão em subsidiar o cafeicultor.
A não definição das regras de desmobilização dos estoques no mesmo protocolo que assinalou as opções de venda é imperfeição a ser anotada no escopo da política. Estabelecer regras claras para a desova dos estoques seria um aspecto que legitimaria a decisão de compra e conferiria maior transparência para a política. O pré-estabelecimento de faixas de preços e volumes leiloados, por exemplo, evitaria que a articulação dos lobbies de pressão retivesse o café por período maior que o economicamente desejável. Se fosse possível sugerir um aprimoramento da política em futuras edições, acredita-se que a agregação dessa diretiva seria das mais relevantes.
O terceiro ponto de apreciação da política de opções de venda é o aspecto de seu desenho. Sem dúvida, as opções de venda representam uma política pública das mais elegantes, pois se vale de mecanismos de mercado enquanto instrumento de garantia de preços e, conseqüentemente, de renda do cafeicultor. A previsão de recompra da opção, ou seja, liquidação financeira do título também adiciona flexibilidade para a política, pois pode se alcançar o momento que não se tenha mais interesse em ampliar os volumes armazenados nos estoques governamentais.
A flexibilização das regras de qualidade para entrega dos lotes seria um elemento capaz de romper com a rigidez da especificação "tipo 6, bebida dura", conforme estipulado no aviso de venda. Entretanto, o deságio dos preços de venda, ajustados para as qualidades inferiores a serem entregues, precisaria considerar metodologia apropriada para a apuração desse deságio. Nesse primeiro exercício não foi concedida a possibilidade de entrega de produto de qualidade inferior, medida que pode vir a ser adotada nos próximos exercícios. Essa constatação se alinha no mesmo campo das necessidades em se agregar transparência os procedimentos decisórios, especialmente em assuntos com repercussões sobre quanto efetivamente terá direito o cafeicultor aderente ao programa.
O ressarcimento dos custos de armazenagem (inclusive o financeiro de carrego das sacas até a data de entrega no armazém certificado) e da sacaria tornou mais atraente para os cafeicultores a participação nos leilões das opções. Mais uma vez, a questão tributária é das que ainda carece de melhor concerto, pois o transito do produto por além das fronteiras estaduais obriga o recolhimento antecipado do ICMS. Criou-se assim uma rigidez, pois os corretores passaram a orientar os cafeicultores para exercício das opções exclusivamente dentro do próprio estado. Porém, existem situações em que um armazém distante pouco mais de 100 km (como, por exemplo, Franca/SP - São Sebastião do Paraíso/MG), não sendo utilizada em favor de deslocamento de até 500 km em função da incidência de taxação do ICMS. Essa é uma dificuldade que mereceria melhor equacionamento nas próximas edições de um programa de opções, pois forçar o trânsito de produto agrícola incorrendo o produtor com elevados custos de frete é das mais irracionais orientações que o poder público pode transmitir ao mercado.
Em função do extenso período chuvoso que coincidiu com a colheita nos principais cinturões cafeeiros, surgiram problemas com a qualidade do produto, o que implicou em maiores despesas com o rebenefício. Constituir um lote de 400 sacas de café tipo 6 bebida dura tem exigido em média mais de 500 sacas de produto bica corrida para constituição do lote, o que acarreta maiores despesas com o rebenefício. Em caso real ocorrido com cafeicultor da região de Serra Negra/SP, foram necessárias 526 sacas, ou seja, a geração de 126 sacas de café resíduo do rebenefício para conseguir-se o lote de 400 sacas.
Assim, a composição final do preço de exercício pode ser assim estimada:
• 400 sacas a R$288,80 = R$115.520,00
• 126 sacas a R$205,00 = R$25.830,00 (preço recebido pelo resíduo)
• TOTAL = R$141.350,00 ou R$268,72/sc.
Considerando esse caso real, tem-se que o cafeicultor conseguiu um ágio pelo produto de R$28,72/sc, uma vez que o preço recebido pelo cafeicultor de arábica da região de Bragança Paulista foi cotado pelo IEA em R$240,00/sc no dia 04/11/2009. Esse montante representa aproximadamente 12% de ágio sobre o preço praticado na região de origem desse café.
Para que o cafeicultor comercialize seu café por meio de mecanismos de bolsa de valores, alguns desses custos seriam igualmente incorridos. Todavia, o pressuposto governamental quando instituiu os contratos de opções foi a constatação de que era necessário proteger a renda dos cafeicultores de arábica, por meio do estabelecimento de preços de compra acima daqueles praticados pelo mercado. Os distúrbios climáticos da safra (inverno chuvoso), não poderiam ser previstos, todavia ocorreram, e em decorrência deles incrementaram-se as despesas dos cafeicultores aderentes ao programa de opções, deprimindo-se com isso a transferência líquida de renda para o segmento, pilar de legitimação da política pública implementada.
Frente ao achatamento da renda líquida recebida pelo cafeicultor devido ao fenômeno climático, quais seriam as soluções de desenho da política capazes de mitigar tais impactos? Aqui se estabelece um dilema de muito difícil solução. Poder-se-ia estabelecer, por exemplo, preços de venda mais elevados para que depois de retiradas todas as despesas o montante líquido percebido pelo cafeicultor atendesse suas expectativas (conseguir algum lucro com a venda do produto). Entretanto, a cada real de incremento dos preços de venda o governo carrega tacitamente mais risco com a operação, pois se tais preços não forem alcançados dentro de prazo compatível com os custos de armazenagem o prejuízo com a operação é quase certo. Por outro lado, a flexibilização das regras quanto à qualidade do produto consignadas pelo contrato de opções, demanda a aplicação de um deságio ao café entregue, o que acarretaria na mesma situação atual, ou seja, preços de entrega ainda acima do mercado, mas insuficientes para a captura de lucro com a operação, embora, do ponto de vista governamental poderia representar um menor desencaixe financeiro e uma maior probabilidade de recuperar o investimento em prazo mais exíguo. Diante dessas dificuldades, a conclusão que se chega é que o desenho da política merece retoques e que as diretrizes possíveis para um mais favorável equacionamento tanto para o cafeicultor como para o governo envolvem complexas e arriscadas decisões.
Finalmente, parte-se para o último componente deste amplo escrutínio: o estudo da eficiência alocativa do programa de opções públicas. Com base nos preços de exercícios a serem pagos pela CONAB, os prêmios recebidos e as estimativas de preço futuro, pode-se calcular o subsídio a ser pago pelo governo aos cafeicultores (Tabela 3).
Tabela 3 - Custo do programa de opções para o governo
1 Cotação no mercado futuro em coletada em 21/10/2009.
Fonte: Elaborada pelos autores.
Com base nessa estimativa, calculou-se que o governo desembolse R$39,74 milhões em subsídios diretos aos cafeicultores aderentes às opções na aquisição das 3,0 milhões de sacas contratadas (Tabela 3). Caso o governo se veja obrigado a comprar fisicamente todos os lotes ofertados, o desembolso contabilizado pela operação alcançaria os R$926,09 milhões.
Talvez antevendo a ocorrência desse enorme desembolso de recursos, o Aviso de Venda de Contrato de Opção de Café da CONAB, no item 14.5 prevê que "a critério do Governo Federal a liquidação poderá ser feita por meio de repasse ou recompra". Entende-se com isso que o governo poderá pagar apenas a diferença entre o preço de exercício e o preço de mercado ao produtor, para parte do programa e não para o total leiloado, de forma que o governo faça um estoque inferior aos 3,0 milhões de sacas leiloadas e demande muito menos recursos frente aos compromissos assumidos. Assim, o gasto do governo com o programa, caso ele só pague ao produtor a diferença entre o preço de exercício e o preço de mercado, sem estocar nenhuma saca de café, seria relativamente pequeno.
A se confirmarem essas estimativas de subsídio calculado, pode-se inferir que os cafeicultores serão beneficiados com R$39,73 milhões, ou R$13,25/sc4, (R$39,73 / 3 milhões de sacas) equivalente a apenas 5% de incremento frente ao preço atual do café (R$265,00/sc). Esse resultado confirma aquele anteriormente delineado a partir do caso real e, ainda, denota um preço capaz de remunerar parte de seus custos, de forma a mantê-lo na atividade. O problema da baixa rentabilidade na cafeicultura, para os produtores aderentes ao programa de opções públicas, foi pontualmente mitigado, mas fica em aberto a questão de como uma parcela dos produtores poderão se sustentar sem a ajuda permanente do Governo.
Sob a hipótese de que o governo venha a adquirir fisicamente o volume integralmente contratado, os exportadores terão que comprar o café que não estará vinculado ao programa e a preços que oscilam entre R$265,00/sc e R$270,00/sc (04/11/2009). Como grande parte das cotações do café arábica comercializado no Brasil é formada internacionalmente (Bolsa de Nova Iorque), o programa de opções, pela quantidade leiloada, aparentemente, não afetará a competitividade do café brasileiro no mercado internacional por meio do incremento de seus preços, nem retirará market-share do exportador de café brasileiro. Todavia, se essa modesta quantidade leiloada for capaz de interferir nos mecanismos formadores das cotações5, objetivo fim da política implantada, certamente a competitividade do arábica brasileiro será prejudicada, assim como os resultados financeiros dos exportadores, que além de perder mercado externo arcarão com custos de aquisição do produto em elevação.
Outro aspecto negativo do programa é que, embora o governo esteja valendo-se de um instrumento de mercado, como são as opções, ele é o único vendedor e acaba assumindo isoladamente o risco de preço. Seria desejável que o mercado futuro e de opções de café no Brasil tenha maior liquidez que a atual, para que os tomadores privados de risco (torrefadores, exportadores, traders e investidores)6 possam ser a contraparte dos produtores. Uma alternativa seria o governo subsidiar uma parte do prêmio negociado no mercado a ser pago pelo produtor, deixando que o próprio mercado se desenvolva e assuma o risco.
No balanço de "ganhos e perdas", acredita-se que o objetivo de sustentar o preço do café ao produtor e, consequentemente, sua renda do produtor, foi moderadamente atingido com o programa, favorecendo-se mais os cinturões produtivos em que as cotações encontram-se mais deprimidas. Entretanto, devido ao artificialismo usado pelo governo, recebendo um prêmio muito inferior ao que seria o de mercado, o programa acaba afugentando os reais tomadores de risco do segmento. Nesse sentido, recomenda-se um planejamento de transferência do risco atualmente do governo para os agentes privados do mercado de modo a termos um mercado de opções privadas mais desenvolvido no país.
"Na arte como na ciência, no fazer como no agir,
tudo está em apanhar claramente um assunto
e tratá-lo de conformidade com sua natureza".
GOETHE
Os autores agradecem os comentários e sugestões da pesquisadora do IEA Marina Brasil Rocha e das contribuições do cafeicultor Márcio Marchi.
1 O valor do prêmio das opções leiloadas pelo governo superou um preço que seria naturalmente negociado num mercado livre, porque para ter o direito de vender o café a R$303,50/sc, com o preço futuro para a mesma data sendo negociado a R$272,55/sc (café futuro para dezembro a US$134,80/sc e dólar futuro dezembro a R$2,021859), o prêmio pago pelo produtor não seria de R$9,50/sc e sim, pelo menos R$30,95/sc. Esse artificialismo mostra a distância entre o preço de mercado e a dimensão da intervenção do Estado, ainda que necessária, num setor da economia.
2 Embora em outubro tenha sido registrado incremento de 8,73% nas cotações de segunda posição de café arábica na BM&F-BOVESPA (Jornal Valor Econômico - 05/11/2009), o aumento dos preços ainda não foi suficiente para impedir que os cafeicultores venham a exercer suas opções, convalidando o esforço público.
3 Esse cenário conduz à crença de que não haverá condições para preços em ascensão ao longo da maior parte de 2010.
4 Para o consumidor brasileiro de café, se o subsídio do Governo dado aos produtores for proveniente do esforço fiscal sobre os contribuintes, ele transferiu na forma de subsídios R$13,25/saca aos cafeicultores aderentes ao programa.
5 Considerada modesta mediante do volume da colheita de arábica que se aproximou das 30 milhões de sacas.
6 Ou seja, conforme a política se torne uma ação permanente dentro da política cafeeira brasileira, o caráter público das opções pode vir a ser paulatinamente reduzido.
